מועד המימוש בהוצאת היתר לאחר בנייה לא חוקית
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אייל אוליקר
מספר ההליך: בר"מ 6526/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' רות נקר ואח' ערכאה: בית המשפט העליון, בפני כב' הרכב השופטים, ד' ברק-ארז, ע' ברון וד' מינץ. תאריך מתן פסק הדין: 16.2.21
בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, במסגרתו נדחו ערעורי הוועדה המקומית על החלטות ועדת הערר.
פסק הדין עוסק בשאלה מהו אירוע המימוש בעת חיוב היטל השבחה בגין תוכנית שאפשרה הכשרת בנייה לא חוקית שבוצעה קודם לכן – האם יהיה זה במועד אישור התוכנית המשביחה או במועד הוצאת ההיתר בגין התוכנית?
ההשלכה של פרשנויות אלו בענייננו הינה בעיקרה לעניין החבות בריבית פיגורים על הנישומים.
במקרקעין התקיימו חריגות בנייה בניגוד להוראות התוכניות החלות. בהמשך, אושרו תוכניות חדשות המאפשרות הוצאת היתרים להסדרת חריגות אלו. בעלי הקרקע הגישו בקשות להיתרים להסדרת הבינוי הקיים. במסגרת השומות שהתקבלו בגין התוכניות, נדרשו הבעלים לריבית פיגורים ממועד אישור התוכניות, ולא ממועד אישור ההיתר.
בהתאם לסעיף 7(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, אירוע המימוש, הקובע את המועד לתשלום היטל ההשבחה חל במועד שבו הנישום מפיק הנאה כלכלית מההשבחה, באחת משלוש חלופות של "מימוש זכויות": הוצאת היתר בנייה, העברת זכויות בנכס והאחרונה – "התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית".
במוקד המחלוקת ניצבת השאלה האם חלופת "התחלת השימוש" חל על בנייה לא חוקית?
המשיבים סברו כי "התחלת שימוש" חלה רק במצבים בהם השימוש עצמו הינו שימוש חדש כדין מכוח התוכנית עצמה, אשר מאפשרת שימוש זה אף ללא צורך בהיתר בנייה, שזהו מצב נדיר ביותר בדיני התכנון הקיימים.
הוועדה המקומית, והיועץ המשפטי לממשלה, סברו כי יש לפרש את "התחלת השימוש" כחלה גם על מצבים שבהם השימוש החל בטרם אושרה התכנית המכשירה את הבניה, דהיינו גם כאשר השימוש נעשה בלא היתר. לעמדתם, בין השאר פרשנות כאמור תהווה יישום של מדיניות לייצר תמריץ לבוני בנייה לא חוקית להסדיר בהקדם את הבנייה באמצעות היתר, על מנת להימנע מריבית הפיגורים הגבוהה, באופן אשר ייתן מענה לבעיית הבנייה הלא חוקית הרחבה הקיימת בשטח מזו תקופה ארוכה.
להשלמת הדברים – הן ועדת הערר והן בית המשפט המחוזי קבעו כי אין לחייב את הנישומים בהיטל השבחה, אך מנימוקים שונים.
בית המשפט העליון דחה את הערעורים תוך שהוא מאמץ את עמדת בית המשפט המחוזי. בית המשפט קבע כי תכליתו של סעיף 7(א), כפי שעולה מנוסחו ודברי ההסבר להצעת החוק, הייתה להסדיר תשלום היטל השבחה בגין שימושים שאינם דורשים היתר בנייה. בנוסף, קבע כי שיקולי מדיניות מביאים גם הם למסקנה שהכלים המתאימים לאכיפה כנגד בנייה לא חוקית אינם במסגרת דיני המס, אלא במסגרת הכלים הקיימים העומדים למוסדות התכנון.
בית המשפט ציין, כי על אף הבנתו את רצון הוועדה המקומית להגיע לפתרון בעיית הבנייה הלא החוקית, הצורך ביצירת הסדרים "יצירתיים" מן הסוג האמור ממחיש בעצמו את הבעייתיות הגלומה בפרשנות המוצעת ואת המסקנה כי היא אינה מתיישבת בצורה חלקה ופשוטה עם לשון ההסדר ותכליותיו, וקבע שלמול האינטרס באכיפת החוק רובצת לפתחן של הרשויות אחריותן להתמשכות המצב של אי-טיפול בהוצאת היתרי בניה לא פחות מאשר לפתחם של בעלי הנכסים.
בית המשפט העליון הוסיף, כי הפרשנות של הוועדה המקומית ושל היועץ המשפטי לממשלה עלולה להביא לפגיעה גורפת ואוטומטית ביכולת לקבל את הפטור בנוגע לדירת מגורים הקבוע בסעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק. פטור זה, המקנה פטור להרחבת דירת מגורים עד 140 מ"ר, ניתן רק של מימוש זכויות כתוצאה מהגשת בקשה לקבלת היתר או העברת בעלות בלבד ותכליתו הינה תכלית סוציאלית. על כן, קבע בית המשפט העליון כי פרשנות הוועדה המקומית לסעיף תביא למעשה לשלילה גורפת של הפטור, וכי גם מסיבה זו יש לדחות את פרשנות זו.
לאור כל האמור, דחה בית המשפט העליון את הערעור, ללא צו להוצאות, וקבע כי במקרים שבהם נעשה שימוש ללא היתר בנכסים, אשר הוכשר בדיעבד בעקבות אישור תכנית משביחה, מועד המימוש הרלוונטי לצורך תשלום היטל ההשבחה יהא מועד קבלת היתר הבניה או מועד העברת הזכויות בלבד.
הערת מערכת:
על פניו, מדובר בפרשנות של סעיף חוק ברור. עם זאת, פסק דין זה ממחיש את הקושי הקיים בנוסח הנוכחי של התוספת השלישית לחוק, שאינו תואם לצרכים ולבעיות בתחום התכנון שמשתנים חדשות לבקרים, ועל כן אינו מסוגל לספק מענה לסוגיות מורכבות. על כן נאלצים הגורמים השונים, ובהם מוסדות התכנון, ועדות הערר ובתי המשפט, ל"ייצר" פתרונות פרשניים ופסיקתיים יצירתיים על מנת להתמודד עם צרכי השעה.
אלא שפתרונות אלו דורשים פרשנויות פתלתלות של החוק, שאינן תואמות לתכליותיו, ויוצרות אי ודאות גדולה בקרב הנישומים, שאינם יכולים לכלכל צעדיהם לעתיד. בעייתיות זו מחמירה אף יותר בשנתיים האחרונות, מכיוון שכל הרפורמות התכנוניות הוקפאו בלא תקציב ובלא חקיקה ראשית בתחום.
